Medioambiente y convenio 169 de la OIT

En medio de la tensión programática que rodea el cambio de gobierno, un tema relacionado con el medioambiente y los problemas indígenas ha pasado casi inadvertido. El tema en cuestión es  la utilización del Convenio 169 que han emprendido variadas organizaciones indígenas para oponerse a determinados proyectos productivos que los afectan, y que se han transformado en una situación incómoda tanto para el Estado como para la elite política, y que agrega complejidad no sólo a los problemas ambientales sino al tema mapuche en general.

El Mostrador

Varios proyectos de inversión, especialmente vinculados a la minería, la energía y el sector forestal, se encuentran detenidos porque comunidades indígenas argumentan ante las autoridades y los tribunales de justicia que no han sido consultados acerca de su realización, tal como lo estipula el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), del cual nuestro país es signatario.

El Convenio se adoptó el 27 de junio de 1989, cuando Chile se encontraba en pleno proceso de recuperación de la democracia. Según declararon en su oportunidad las nuevas autoridades, fieles al cumplimiento del Acuerdo de Nueva Imperial, una vez asumido el nuevo gobierno se envió el Convenio al Congreso para  su ratificación. Sin embargo, tal aprobación se entrampó en los vericuetos de la transición y demoró más de diez años, hasta que finalmente el año 2008 el Convenio se ratificó.

Su aprobación debió sortear al final una declaración interpretativa restrictiva del Convenio que pretendía el gobierno de Michelle Bachelet, relativa al proceso de consulta, y que limitaba claramente el alcance del convenio internacional. Tan de fondo fue el tema, que tanto las organizaciones indígenas como la OIT rechazaron la interpretación.

El tema incómodo eran los artículos 6 y 7 del Convenio, relativos a los procesos de consulta y participación a que tienen derecho las comunidades, frente a las cuales el gobierno pretendía que el país internamente tuviera la facultad de regular esas consultas y procesos participativos.

Lo que el texto del Convenio señala expresamente es que, al aplicarlo, los gobiernos deberán:

(art.6) a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados (…) a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente (…) y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos (…) responsables de políticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos (…) y… proporcionar los recursos necesarios para este fin.

(art.7) 1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además (…) deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.(…) 3. Los gobiernos deberán velar por que (…) se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas. 4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.

No cabe duda que el tenor imperativo de las disposiciones citadas queda en contradicción abierta con muchas normas vigentes en materia ambiental, pero, además, potencian las demandas de reforma política de los pueblos indígenas, de lo cual, entre otras cosas, surge el interés del gobierno de limitarlas.

Fracasada la interpretación restrictiva, el gobierno recurrió a un decreto supremo, y a pocos días de la entrada en vigencia del Convenio 169 arremetió con la promulgación del Decreto Supremo 124 del Ministerio de Planificación, que reglamenta la norma relativa a la participación que contenía la Ley Indígena de 1993, única ley vigente hasta que se adoptó el Convenio 169 de la OIT.

ALGO MÁS QUE SEMÁNTICA

Lo hecho fue algo más que pura semántica reglamentaria. El Decreto Supremo en la práctica estrechó los márgenes de aplicación que establece el Convenio 169. Por ejemplo, en lo relativo a las consultas, el Convenio 169 dispone la obligación de los gobiernos de consultar a los pueblos inte­resados, mediante procedimientos apropiados, en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que “se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”, mientras que el Decreto dispuso que la consulta era el procedimiento a través del cual los pueblos indígenas interesados (…) pueden expresar su opinión acerca de la forma, el momento y la razón de determina­das medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente y que tengan su origen en alguno de los órganos de la administración del Estado (…) (Art.2 del DS)

Así, la consulta se transformó, mediante el Decreto Supremo, en un mecanismo de opinión, lejos del sentido que el derecho internacional moderno le otorga como un acto en el cual se toman acuerdos y las comunidades pueden incidir en el proceso de adopción de decisiones.

Es eso lo que determina que para la OIT la participación en el caso de nuestro país sea un tema pendiente, y lo que alienta la acción mapuche a denunciar el tema ante los tribunales.

En febrero de este año, la OIT hizo observaciones a Chile porque en su consideración en el país no se encuentran garantizados adecuadamente los procesos de consulta y participación para las comunidades indígenas, tal como lo establece el Convenio 169.

Pese a las modificaciones introducidas a los reglamentos del Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA),  en el sentido que las comunidades indígenas tuvieran real capacidad de influencia,  el tema continúa sin garantía efectiva de participación.

Todo ello ha determinado una creciente judicialización de proyectos de inversión cuestionados por la falta de consulta y participación de las comunidades indígenas sobre su desarrollo.

Desde el 30 de noviembre de 2009, en que se dictó la primera sentencia que acoge el contenido del Convenio 169, y hasta la fecha existen cerca de 40 demandas apelando a dicho Convenio, de diversa envergadura económica y política, pero que amenazan convertirse en un problema internacional si, fallados negativamente, terminan ante tribunales internacionales con el país demandado.

La percepción es que el tema irá en alza, no tanto porque refuerza los temas ambientales pendientes del país, que son muchos y efectivamente varios de ellos afectan a comunidades indígenas, sino porque el Convenio se ha revelado como un instrumento jurídico de enorme fuerza política para la demanda autonomista del pueblo mapuche. La pregunta que cabe es si el gobierno de Michelle Bachelet mantendrá su antigua postura sobre el tema o hará un giro político para evitar que se transforme en un tema internacional que erosiona la imagen del país y es una muestra de agresión al pueblo mapuche.